编者按
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最近，区政协城乡建设、社会法制委员会会同民盟通州支部、区政协农业农村界、区委农工办组成了课题调研组，就“实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展”进行了专题调研。调研中肯定了我区农业发展、农村繁荣、农民增收方面所做的工作，并就完善体制机制、推进城乡融合、强化产业升级、改善人居环境、推进富民工程等提出了
一些建议意见。现
形成调研报告，供区委、区政府领导决策参阅。
实施乡村振兴战略 推进城乡融合发展
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。根据区政协十三届十八次主席会议协商通过的《关于“实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展”主席会议协商课题调研方案》的安排，区政协城乡建设社会法制委会同民盟通州支部、区政协农业农村界、区委农工办组成了课题调研组。在张勤副主席带领下，自今年3月份以来，先后到全区15个镇（区、园、街道），听取情况介绍、召开支部书记座谈会，每个镇（区、园、街道）下沉一个村实地走访，与党员、群众代表座谈；召开区级相关部门负责同志座谈会，全面了解我区实施乡村振兴战略的现状、存在问题及对策建议，并赴盐城、徐州、安徽凤阳等地考察学习。现将调研情况汇报如下。
一、我区开展乡村振兴工作的成效
近年来，我区坚持农业农村优先发展理念，按照社会主义新农村建设的要求，将农业发展、农村繁荣、农民增收通盘谋划、同步推进。
（一）以项目农业建设为重点，构建产业兴旺通州模式。
近年来，我区坚持项目引领理念，相继涌现了景瑞农业、嘉安食品等一批农业龙头企业；建设了天成食品、蛮来事食品、本乡本土农业等现代农业项目；巩固了优质粮油、设施园艺、特色水产、休闲观光等优势产业；形成了“龙头企业+农民合作社+基地（家庭农场）+农户”的产业化经营模式；提升了景瑞蔬菜、奇园葡萄等高端品牌的市场影响力；发展了以职业农民为主体的农产品电子商务模式；强化了农产品市场对上海的蔬菜供应能力；东部生态涵养区有序推进，鲜花小镇初具雏形。初步形成了以规模农业为基础、设施农业为支撑、品牌农业为示范、观光农业为亮点的农业产业联动发展的通州模式。
（二）以体制机制创新为动力，打造强村富民新引擎。
坚持强村富民理念，创新村集体经济发展模式，形成了“以资源利用和资产租赁为主，以资
金运营、合作发展和服务创收为辅”的“两主三辅”集体经济发展模式；推进农村一二三产融合发展，大力发展农产品加工和休闲农业，不断拓展农口功能；深化农村土地改革，开展农村土地确权登记颁证，为土地“三权”分置奠定了基础；建立农村产权交易市场，实现了省、市、区、镇四级联网，促进资源合理配置；创新金融支农政策，扩大农业发展贷款抵押物范围，拓展农业保险参险品种，提高经营主体的抗风险能力，完善农业保障机制；扎实推进精准扶贫，区、镇、村三级干部以“一帮一”或“多帮一”的方式与贫困户结对帮扶，切实解决贫困户生活、就业、医疗等实际困难。
（三）以绿色可持续发展为导向，打造美丽宜居新家园。
树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，全面推进“263”专项整治行动和河长制，推动全域环境整治，全区建成7个省级美丽乡村示范村，提升全域农村人居环境；大力实施城乡绿化工程，努力构建城区、镇区、村居多层次的绿化体系，打造点、线、面相结合的“绿色景观”，彰显绿化造林景观效益；扎实推进高标准农田建设和农业机械化配套设施建设，全区建成高标准农田75.31万亩，农业综合机械化水平83%，为农业现代化夯实了基础。
（四）以文明城市创建为载体，构建乡村治理新格局。
持续开展文明创建和“我推荐我评议身边好人”等活动，涌现出南通四建和先锋街道花园村等一批国家、省、市级文明单位，朱达、陆立华等一批中国好人和江苏好人；全力推进道德讲堂、理论讲堂、社科讲坛有机融合；扎实推进志愿服务制度化，积极构建志愿服务的组织结构，目前全区各类志愿者超过14万人，各级志愿者组织438个，专业队伍18支；切实加强未成年人思想道德建设，“童声基地”荣获第四届“全国未成年人思想道德建设工作先进单位”；广泛开展核心价值观宣传教育，弘扬尊老敬老、移风易俗新风尚。
二、我区实施乡村振兴战略面临的突出问题
实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾的重要举措。当前我区城乡发展不平衡、农村发展不充分已成为制约农业农村现代化发展的短板。通过调研梳理，目前我区实施乡村振兴战略面临的突出问题主要有以下几个方面：
（一）规划缺乏系统性，
执行不够严谨。
随着乡村行政区划的多轮调整，我区乡村规划未能及时完善，导致行政村、自然村规划衔接不上，农村居住分散，农民建房无法定规划依据，仅凭少数部门、少数干部掌握审定，建房随意性较大。城乡规划割裂。规划修编注重城市规划的统筹协调、可行性研究、专家论证，忽视了乡村规划的系统性研究，且负责乡村规划设计单位大多是城市规划设计单位，对农村实际情况掌握不多、研究不深，规划存在笼统性、盲目性和随意性，缺乏科学引领。加之近年来我区大交通建设的开展和城市化进程的加快，打破了原有的规划布局，乡村规划中的土地利用规划、城乡建设规划、农业发展规划、经济社会总体发展规划等涉及乡村的多种规划编制，均由部门条线自成体系，缺乏总体上的系统思维，导致乡村规划“分立”甚至“冲突”，给高标准农田建设、土地整理、农村基础设施改善等工作带来了很大难度。
（二）农业产业组织化程度不高，发展后劲不足。
农业要强，必须发展现代高效生态农业。近年来，我区加大了土地流转和农民专业合作社建设，实践中注重了大规模大投入，追求高产出模式，导致地越种越薄、肥越施越多、成本越来越高的困局，使得土地资源和生态环境不堪重负，农产品竞争力较低。新型农业主体管理体制跟不上。调研中发现在我区大规模承包设施农业的经营主体许多自身不经营，大都发包给若干个经营户承包，由于经营主体大多是外省市人，在当地居无定所，村里对其信息掌握不全，以致出现经营户因拖欠农户土地租金而走人的事件时有发生，给村里造成了很大压力。农民合作社良莠不齐。我区农民合作社大多是家庭化、单一化，缺乏统筹化和组织化。目前全区在工商登记的农民合作社有1014家，进入农民合作社名录库的仅有76家。农业人口“老龄化”程度持续加深。我区农村人均耕地相对较多的地方，大部分青壮年外出打工，导致从事农业生产者均是老弱妇孺，少数地区偶有抛荒现象。
（三）乡村人居环境隐患多，长效监管机制尚未到位。
随着农民收入结构的变化，我区农民的生活水平得到很大提升，95%以上的农户住进了楼房，但农村环境还不理想，仍存在“屋内现代化、屋外脏乱差”，“垃圾靠风吹，污水靠蒸发”等现象，主要表现在：农民的环保意识和垃圾分类意识有待加强，农村垃圾分类处理难度大；基础设施不配套，缺少建筑垃圾堆放点和生产性垃圾处理渠道；城市周边及工业发达地区，城市建筑垃圾、工业垃圾向农村转移倾倒事件时有发生；农村环境“五位一体”长效监管机制不到位，主要河道实行了“河长制”，但小河小塘污染严重，直接影响河道水质；被撤并乡镇原集镇环境质量较差，公共厕所较少，存在生活污水直排、违章搭建、违章经营等现象。
（四）乡村文化活动匮乏，文明道德素养仍需提高。
随着农民对文化服务要求的提高，我区普遍存在文化基础设施投入不足问题逐步显露，农村文化、休闲娱乐场所及设施难以满足农民需求。农闲时节，农民除了打打零工，大多时间就是在家里看看电视或者打牌赌博，少数地方农村赌博现象呈现职业化、赌资大、方式多样等特点，少数家庭因此妻离子散。农村封建迷信现象难改变，婚丧喜庆大操大办严重，厚葬薄养现象仍然突出。人情攀比严重挑战敦厚淳朴的乡风民风。职业道德有待加强，有偿家教、违规办学时有发生，医疗水平落后、小病大医等加重了农民负担，群众反映强烈。
（五）乡村治理能力不足，基础功能必须加强。
集体经济“造血”功能不全。去年全区217个村实现集体收入2.13亿元，村均98万元。从收入来源上看，即时性收入占比较大，长期稳定性收入占比相对较小。2017年底，全区村级有3.1亿元银行存款，沉淀资金占比较大。部分村发展思路不清，对自身区位、资源和特色优势认识不足、挖掘不够。基层台账资料“泛滥”。村里每年要完成各类固定台账近20项，涉及多个条线，导致村级公共费用支出较大，影响了基层干部正常的服务工作，助长了形式主义不良倾向。农村人才匮缺。村“两委”班子缺少新鲜血液，出现人难选、事难做、心难留的“三难”倾向。我区自2008年开始连续招录了8批大学生村官共426名，目前在岗仅132人。农业专业人才稀缺。农村经营管理、农业技术人才很少，职业农民、创业人才和村干部后备人才严重不足，村干部中熟悉“三农”工作的仅占40%。农村外来人口居住分散，管控缺位现象时有发生。
（六）城乡一体化程度不高，农村公共服务水平偏低。
城乡一体化是实施乡村振兴战略的关键所在。随着我区城市化水平的进一步提升，城市功能得到了有效发挥，而农村基本公共服务水平与城市差距逐步加大，主要表现在：城区学校人满为患，农村学校生源不足。城区医院人满为患，农村医院设施设备老化，乡村医生尤其是全科医生严重不足，村级从业者呈老龄化趋势，导致农村卫生室资源浪费，存在医疗隐患。对照“四好农村路”的标准，我区现有的等级乡村主干道标准低、路况差，直接影响了农村经济社会的发展。
（七）乡村振兴认识模糊，全民参与意识亟待加强。
实施乡村振兴战略，主体在乡村。调研发现，基层对实施乡村振兴战略认识不到位，存在“等”的意识、“看”的态度。有的部门同志用常规工作套乡村振兴，没有从根本上领会乡村振兴战略的要义，思路举措不实。基层的积极性、主动性、创造性不强，没有结合自身村情民意谋划思考，调研中有相当一部分基层党支部书记认识模糊，内生动力不足。
三、实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展的建议
实施乡村振兴战略，是解决“三农”问题的重大举措，坚持城乡融合发展是实施乡村振兴战略的根本途径，为此从“目标导向、规划引领、产业升级、人居环境、富民增收、公共投入、乡村治理、体制机制、文明素养”九个方面提出如下建议：
（一）明确目标任务，细化目标导向体系。
实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，既包含“抓重点、补短板、强弱项”，实现“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”，又涵盖“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的各个方面。按照党的十九大要求，建议将实施乡村振兴战略目标任务与决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标战略融合，制订全区实施工作目标，细化工作任务，形成“短中长”目标体系，组织循序推进。
（二）坚持规划引领，推进城乡规划融合。
城与乡，是人类生产生活的两大空间载体，城乡关系是人类经济社会发展中极其重要的一对关系，城乡融合发展的前提是以规划融合为引领。坚持系统思维，有序推进。适应农业农村发展形势需要，准确把握乡村振兴战略要求，统筹生产、生活、生态，综合考虑地理、民俗、经济水平和农村期盼。坚持因地制宜，强化落实。我区人多地少，土地后备资源不足，资源环境压力大，历史条件限制，在规划融合上，要坚持因地制宜、因村施策，进一步优化镇村布局规划，让农民记得住乡愁，吸引农民自愿适度集中居住。坚持多规合一，形成体系。将农村土地利用总体规划与城乡总体规划、镇村布局规划、村庄建设规划、乡村建设规划、农业发展规划、生态环境规划等有机结合，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，防止“纸上画画、墙上挂挂”，规划与落实两张皮的被动局面。
（三）强化产业升级，推进农村一二三产业融合。
乡村振兴核心是产业振兴。我区产业特色明显，要坚持“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的原则，发挥优势、形成特色、有序推进。在农业内部要强化产业升级。优化产业体系。
推动农业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展。全面推进“一村一品一店”建设行动，大力发展高效生态农业，形成优质粮油、高效园艺、现代渔业、种养结合、休闲观光、加工出口六大优势产业。探索具有通州特色的现代农业发展体系，形成休闲农业、创意农业、农村电商、农创客等新产业新业态，通过农业“接二连三”实现产业融合，促进农业产业升级。
优化生产体系。
把高标准农田建设作为乡村振兴的基础工程，拓宽投入渠道，加大投入力度，提高建设质量。突出高标准农田、适度规模经营、社会化服务联盟“三个全覆盖”试点镇建设，鼓励和支持村级组织、涉农企业、合作社、家庭农场为现代农业提供全程化、系列化、规模化服务，打造新型农业发展的先行区。积极推进粮食生产全程机械化，整体推进示范区建设。坚持绿色兴农、质量兴农、品牌兴农，推行农业标准化生产。加强农产品质量安全监管，确保“舌尖上的安全”。
优化经营体系。
加大各类新型农业经营主体培育力度，促进多种形式的适度规模经营和一二三产业融合发展。大力培育带动性强的农业龙头企业、家庭农场、种植大户。大力推进合作社规范化建设。积极发展民宿、劳务等新型合作，培育与壮大新型服务主体，实施社会化服务联盟建设行动，鼓励有条件的村积极探索，牵头建立农民合作社综合社等社会化服务联盟，壮大村集体经济。
（四）改善人居环境，注重提升乡村风貌。
乡村振兴，生态宜居是关键。以农村生活垃圾分类、生活污水治理和村容村貌提升为重点，深入推进美丽宜居村庄建设，持续改善提升乡村人居环境。深入推进农村生活垃圾治理，开展全域垃圾分类、收运、处置的试点示范，逐步形成系统的分类收运处置方式，全面建立完善户投放、组保洁、村收集、镇清运、区处理的收集处理体系。推进村庄生活污水治理，加快村庄生活污水处理设施建设。实施农村厕所革命，推进农村无害化户厕建设和整改提升工程，大力度推进集镇公厕等基础设施建设。推进集镇管理和农村环境“五位一体”长效管理工作，建立行之有效的考评体系。
（五）推进富民工程，构建农民增收长效机制。
乡村振兴，生活富裕是根本。深入实施新生代农民工职业技能提升行动，开展新生代农民工职业技能培训，积极引导农村劳动力转移就业，提高就近就地转移就业占比。完善最低工资增长和工资集体协商机制，适时适度提高最低工资标准，适度提高失地农民生活水平。
（六）加大投入力度，推进城乡公共服务融合。
推进城乡融合发展，关键在基础设施配套化和公共服务均等化。加大被撤并乡镇原集镇所在地基础设施建设投入，提升集镇服务功能。优化城乡道路互联互通，按照“建、管、运”同步发力的要求，将“四好农村路”建设和公交运行网点布局，延伸到乡村主要干道，延伸到农民集聚居住的村庄。在推进文化广场建设的基础上，借鉴外地成功做法，实施“农村文化礼堂”建设，注重非物质文化遗产的保护和传承，形成乡村文化综合体，让农民集学习、休闲、娱乐、健身于一体。提升公共服务水平。优化教育资源配置，合理布局农村学前教育和义务教育学校，完善优秀教师到乡村任教的流转机制。强化镇级卫生机构的功能，配优医疗装备，配强医疗骨干，配足乡村医生队伍。探索乡镇敬老院运行机制，使之成为农村居家养老的综合服务场所。
（七）强化乡村治理，打造融合发展新动能。
乡村振兴，治理有效是基础，乡村是主体。强化镇级功能发挥，做强镇级经济，使之成为乡村振兴的助推器。强化村级“造血”功能，坚持因地制宜、一村一策，大力发展村级特色经济。通过资源开发、资产经营、合作共享、入股分红、飞地抱团、盘活存量资产、资源、资金等模式，拓宽村级集体经济发展途径。强化政治建设，加强农村基层党组织建设，扶强配优村级党组织书记，鼓励引导更多的返乡大学生、优秀退伍军人、回乡创业能人进入村两委班子。打通从优秀村党组织书记进入镇级领导班子渠道，培养造就一支肯吃苦、愿奉献、善经营，懂农业、爱农村、爱农民的“三农”干部队伍。加大职业农民的培训，注重质的提升，让有限的资源用在刀刃上。建立有效的村级干部管理“三项制度”，让实干得实惠、创新受包容、无绩则让位形成常态。规范台帐监管，取消务虚台帐，让实事变为实干，切实减轻村干部负担。加强外来人口对当地乡村的认同感和归属感，持续增强乡村社会的向心力和凝聚力。
（八）完善体制机制，建立城乡融合制度体系。
实现乡村振兴，离不开有效的体制机制保障。区委、区政府要组建实施乡村振兴战略领导小组，主要领导任组长，抽调一批懂农业、爱农村、爱农民的干部组成若干个工作组，专门研究上级精神，组织、协调、推进本地乡村振兴战略的实施。要更好地发挥政府推动、政策导向作用，促进城乡要素流动、平等交易，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣等体制机制。要以处理好农民与土地关系为主线，推进体制机制创新，让农村的资源要素活起来，在保持农村基本经营制度的基础上，完善农村承包地合理配置；在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护经营权，使承包地“三权分置”制度作用有效发挥。要在土地利用总体规划前提下，通过调优村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地，通过挂钩整理和占补平衡等措施，预留一定比例指标用于农业设施和单独选址的休闲旅游项目的设施建设。要完善农村“自治、法治、德治”体系制度建设，使自治有规范，法治有规定，德治有规矩。完善生态文明长效管护机制建设，使生态环境质量持续改善。设立青年农民创业创新基金，鼓励大中专毕业生返乡创业，开发新产业新业态新模式。
（九）提升文明素养，营造全民参与氛围。
实现乡村振兴，全民参与是前提。要大力营造氛围，让新时代好政策做到家喻户晓、人人参与，充分发挥人民群众的主观能动性、创造性、积极性。坚持把农村精神文明建设摆在重要位置。积极开展“好家风、好家训”、文明乡村、星级文明户评选创建和精神的传播等活动，弘扬积极向上的社会新风；通过通州好人、五好邻里、最美家庭、尊老敬老模范等评选活动，弘扬真善美的家庭新风；通过非法庙宇清理、扫黄禁赌、移风易俗、社会诚信体系建设，弘扬遵纪守法的文明新风。从而推进农村全面进步，农业全面发展，人民安居乐业。
