2021年调研报告第2期
编者按：近期，区政协副主席吴建均牵头成立专题调研组，组织部分委员就“提升高标准农田建设水平，夯实美丽田园乡村建设基础”重点课题开展了专题调研协商。委员们肯定了我区在高标准农田建设方面所做的工作，并就进一步拓宽建设思路、强化要素保障、发挥质效水平、完善长效机制等方面提出了相关建议。现形成调研报告，供区委、区政府领导决策参阅。
提升高标准农田建设水平
党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期要“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，实施高标准农田建设工程”。高标准农田建设是提高粮食生产能力、保障粮食安全的关键举措，也是打造美丽田园乡村的重要基础。为高质量推进高标准农田建设，通州区政协成立调研
组，围绕“提升高标准农田建设水平，夯实美丽田园乡村建设基础”重点协商课题，先后深入全区有关部门和部分镇村，并赴外地考察学习，就高标准农田建设情况开展调研，力求掌握第一手资料，全面了解基本现状，深入剖析存在问题，提出符合我区实际的高标准农田建设意见，进一步提升建设水平。
一、高标准农田建设取得的成效
“十三五”期间，我区累计投入资金6.8亿元，建成高标准农田24.62万亩，超额完成市下达的21.5万亩建设任务，全区农田基础设施和村庄环境明显改善，土地、水资源利用率明显提高，亩均粮食增产50公斤以上。一是宜居宜业水平进一步提升。按照连片治理、规模开发的原则，将破败房屋、零散沟塘、不规则农田等集中统一规划，通过项目区内零星建筑物拆除等方式，结合田间道路建设、河道疏浚等进行农田林网建设，形成了田成方、林成网的农田小环境，既优化生态用地空间布局，美化环境，又更好适应农业机械化作业，使良田、农机、美景很好融合。二是现代农业发展进一步加快。高标准农田建设改变了过去的经营利用模式，在规模利用上实现新创新。“十三五”项目区规模利用率达到了50%以上，新型合作农场总数达到40个，高效设施农业达到6.5万亩。三是城乡融合进一步加深。高标准农田建设产生了耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标，通过有偿调剂使用，实现了资金下乡，资源进城，全区“十三五”期间高标准农田项目区增加耕地占补平衡面积0.26万亩，城乡建设用地增减挂钩指标0.21万亩，仅耕地占补平衡市级资金就补偿调剂3.97亿元，补偿的资金用于高标准农田建设、乡村振兴和脱贫攻坚，部分直接补助到村，促进了村级经济发展。耕地资源的调剂，也为城市化、新型工业化集聚了要素资源，为大项目落地提供了空间。
二、高标准农田建设存在的主要问题
（一）规划缺少前瞻性。一是粗放开发利用观念突出。我区部分区域田块过于零散，土地碎片化耕作比较普遍。加上不同类型项目建设侧重点的不同，部分项目规划时缺少对连片区域农田产业布局整体规划意识，局限于农田基础设施的“缺什么，补什么”，项目建成后整体面貌没有得到根本性改善。二是规划未完全突破“二元分割”。据调研了解，我区在国土空间规划过程中，普遍存在重城市、轻农村现象，城乡公共服务设施不平衡，农业项目用地偏少。高标准农田项目建成后，配套设施用地保障明显不足，导致很多农业项目无法落地。三是规划编制相对滞后。由于自上而下的国土空间规划正在编制，部分区域土地性质尚未确定，导致“多规合一”村庄规划编制时序受影响，全区应编村庄规划194个，现仅完成18个，完成率不到10%，规划滞后影响高标准农田建设项目区内有搬迁意向农户无处安置，配套农业设施无法建设。
（二）组织化程度不够高。一是资金效益发挥不充分。一方面规模成片建设资金投入不足，部分地区尤其面对早年已建设成型的小灌区，3500元/亩高标准农田建设标准还需提高。同时，高标准农田建后管护由项目所在村负责，按现有资金来源和村级财力，大部分难以满足设施管护的需要。另一方面占补平衡资金未发挥充分效益，根据2020年高标准农田专项巡察反馈，2017-2019年，区财政共拨付占补平衡补助资金6193万元，累计余额5949.28万元，资金效益发挥不充分。二是建管力量相对薄弱。机构改革后，原发改、自然资源、水利、农发部门实施的4类高标准农田项目建设归口到农业农村部门，职能划转后人员未转隶，项目建设专业队伍力量偏弱。各镇（区、园、街道）为项目建设管理主体，管理人员多为兼职，流动性大，工作衔接不紧，工程建管缺失。三是群众主动参与意识不强。部分村干部组织能力欠缺，不能有效地调动群众主动参与的积极性，导致“干部干，群众看”。同时“等靠要”思想严重，主动作为的意识和能力不强。
（三）统筹推进力度不大。一是协同推进未形成合力。高标准农田建设涉及面广、任务繁重，个别地区高标准农田建设领导小组形同虚设，少数党政领导不够重视，把建设重任仅仅放在农业部门肩上，尚未形成工作合力。二是产业融合发展程度偏低。农村产业融合型人才缺乏，新型农业经营组织对产业融合的带动能力不强，利益联结机制松散，合作方式简单，农业与第二、第三产业融合程度不紧密，链条短，难以充分发挥高标准农田的质量效益。三是资源要素仍是制约瓶颈。高标准农田建设是现代农业发展基础工程，也是富民增收工程，但相比工业产出收益过低，这也导致先进资源要素向农业农村流动的动力不足，部分地区存在重工轻农现象。人、地、钱问题依然是制约提升高标准农田建设水平的三大障碍。
（四）建后管护任重道远。一是经营主体素质有待进一步提升。部分地区高标准农田建设验收通过后，存在建后管护措施不完善现象，重用轻养。少数经营主体在生产上采用高肥、强农药，部分设施种养项目导致土壤中微量元素减少，影响其他农作物生长。二是新型经营主体仍需扶持培育。高标准农田建后，新型经营主体的生产技术、经营理念与新发展阶段的要求不相适应，经营规模和水平普遍偏低，发展后劲不足。由于缺乏相应激励机制，村干部集体领办新型经济合作组织（农场）的积极性不高。三是少数资产养护不到位。由于维修养护工作的不及时、不到位，项目普遍存在侵占渠肩、路肩种植或搭建，部分单项工程损坏后未能及时组织维修。
三、高标准农田建设的对策与建议
站在全面推进乡村振兴的新起点，需认真审视高标准农田建设新要求。既要围绕提高农业综合生产能力，进一步完善田间工程配套；又要坚持绿色高质量发展理念，对标宜机化、水利化、生态化、田园化、规模化、标准化、智能化“七化”方向目标，努力打造田园综合体，推进美丽田园和美丽乡村建设。
（一）坚持“四个强化”，进一步拓宽高标准农田建设思路。一是强化规划引导。按照全面推进乡村振兴的要求，做好高标准农田建设规划修编工作，将农田建设规划与乡村振兴规划、农田水利规划、现代农业发展规划和国土空间规划等有效衔接，加快统一规划体系建设。围绕实际需要，合理确定村庄发展目标、产业发展布局、农村居民点设计等规划内容，加快规划编制，力争1-2年内完成“多规合一”编制任务。二是强化试点先行。按照“试点先行+全域铺开”的工作思路，鼓励示范村、先进村在高标准农田建设上大胆创新。结合乡村公共空间治理，收回闲置土地使用权。针对房屋零散地区，结合农房改善，在充分尊重农民意愿前提下，与高标准农田建设有机结合，试点开展整区域范围内搬迁。科学推进金沙现代农业产业园建设，通过高规格、高质量、高水平投入，打造高标准农田建设示范样本，试点实践，深入探索我区现代农业发展思路和突破建设瓶颈的新办法。三是强化因地制宜。以提高农业综合生产能力、保障粮食安全为高标准农田建设根本目标，因地制宜进行规划建设。一方面以提高耕地资源利用效率和土地产出效率为导向，突出水、土、田、林、路综合治理，补齐短板弱项。另一方面立足地域特点，通过规模平田整地、建设农田林网等提高新农村形象。并结合区域特色产业、龙头企业带动等，对项目区进行提档升级，充分发挥资源禀赋优势。四是强化统筹建设。把项目建设与农村区域整体发展紧密结合，把农田基础设施建设与美丽乡村建设紧密结合，把项目区内坟茔迁移与促进乡风文明紧密结合，把项目区内零星建筑物拆除与乡村公共空间治理紧密结合，统筹建设，提升高标准农田和美丽乡村建设的总体水平。
（二）坚持“四个注重”，进一步强化高标准农田要素保障。一是注重人员配备。各级党政领导要把“三农”工作摆在重中之重位置，切实履行好高标准农田建设领导小组职责。党员干部要懂、会抓“三农”工作，当好高标准农田“一线总指挥”。要优选敢干事、会干事的干部充实到建设一线，把到一线锻炼作为培养干部的重要途径。二是注重要素配置。进一步完善和加强土地流转激励政策，重点推进连片100亩以上土地流转，促进土地要素集中集聚。明确落实市镇级国土空间规划确定的不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。探索在区级范围平衡高标准农田建设中释放的用地指标，真正做到取之于农、用之于农。三是注重资金投入。各级各相关部门要切实提高政治站位，加大公共财政倾斜力度，当年本级农林水支出预算数占一般公共预算支出数比重确保高于上一年度。土地出让收益用于农业农村的比例“十四五”末达到50%以上，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、农村人居环境整治等支出。同时，加快涉农资金统筹整合，发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多社会资金配置到高标准农田建管上。四是注重产业配套。以高标准农田建设为基础，推动乡村产业更多向项目区倾斜，培育扶持优势特色产业发展壮大。加大新品种、技术的引进推广力度，努力提升项目区科技含量，让高标准农田发挥高质量效益。同时在乡村振兴示范梯队建设中，示范村、先进村培育要向高标准农田占比较高的村居倾斜。
（三）坚持“四化联动”，进一步发挥高标准农田质效水平。一是推动高标准农田建设向“规模化”发展。与公共空间治理有机结合，加强项目区内的闲置农房、破败建筑等拆除工作，并对退宅还耕、闲散地、田埂、废弃沟塘等土地进行综合整治，大力推行“先流转后建设、先平整再配套”建设机制，推进“小田并大田”，促进高标准农田规模化建设。二是推动高标准农田环境向“品质化”迈进。明晰“由点串线、以线带面”分步推进，高标准农田建设时，各村选一到三个相对连片的农田高质量打造，有序布局生态农业，之后由“美丽田园”向周边逐步延伸，补齐基础设施短板，全方位、多维度推动乡村公共空间提档升级，常态化开展人居环境提升，确保“干净、整洁、有序”。三是推动高标准农田效益向“多元化”拓展。依托现有高标准农田基础，以“通州好大米”品牌创建为切入点，引入优质良种，积极推动绿色农产品基地建设。挖掘农耕文化，讲好乡村故事，利用农业生态与景观资源，培育发展农耕体验、康养休闲等乡村旅游新业态，把乡村的“绿水青山”有效转化为“金山银山”。四是推动高标准农田运营向“集约化”提升。依托高标准农田建设，加快推进新型合作农场发展。建议学习苏州太仓、昆山等地，以镇街为单位，对新型合作农场收益、增长率等指数进行排名表彰，在条件成熟的情况下，可试行建立村干部集体领办新型合作经济组织（农场）收益分配制度，通过增加其收入，鼓励村干部管理好、运营好新型合作组织（农场）。开展全国主要农作物生产全程机械化示范区创建，项目区内稻麦机械化生产实现由耕、种、收环节向植保、烘干、秸秆处理全过程发展。
（四）坚持“四个统一”，进一步完善高标准农田长效机制。一是统一组织实施。建立健全农田建设组织保障机制，加快构建区镇村多级联动机制和职能优化、运行规范的农田建设管理体制，层层推动落实，凝聚强大合力。各镇（区、园、街道）要发挥属地管理职能，建立一支能力过硬、精干高效的农田建设干部队伍，深入村组开展工作，将高标准农田建设作为党委、政府重点工作和为民办实事工程加以落实。二是统一运行管护。进一步明晰高标准农田工程产权，落实责任主体，属地镇街负责日常检查指导，村委会负责管护工作。同时按照谁受益、谁管护，谁使用、谁管护的原则，将管护责任移交至项目区内的农业经营主体。并创新建管机制，探索市场化运行试点工作，确保农田设施长效良性运行。三是统一考核评价。将高标准农田建设纳入全区高质量发展考核体系、乡村振兴战略实绩考核体系、政府激励考核事项、粮食安全考核中，压实责任，全面推动各项工作任务措施落实到位。将农业经营主体后续经营、管护等纳入工商经营主体责任清单，对破坏耕地质量和农田水利设施等，列入异常经营名录，情节严重的，追究其法律责任。四是统一监测体系。新建的高标准农田要及时划为永久基本农田，坚决制止“非农化”，防止“非粮化”，实行特殊保护。构建完善的高标准农田质量检测与监测体系，依托区区域治理现代化指挥中心，加快智慧农业大数据云平台建设，加强物联网技术推广运用，对高标准农田质量实行动态监测，及时掌握农田土壤肥力和环境质量变化状况，为质量监管和提升提供基础，确保生态可持续发展。
