委员论坛材料之六
加快农村土地流转 促进新型城镇化建设
九三学社通州区委员会
新型城镇化是以农民为核心的农村城镇化，农民市民化、农业产业化、农村社区化是新型城镇化终极目标，也是解决三农问题战略举措。在农村城镇化过程中，既需要集体建设用地使用权的流动，为城镇化发展提供必要的空间载体，也需要土地承包权的流动，只有实现土地的规模化经营，让农民从单干式土地生产中解放出来，农业产业化、农民职业化才有可能，因此农村土地承包权的流转是农村城镇化的现实需要。
一、我区土地流转的基本情况
1.
总体情况：
全区19个镇区（除高新区外）都建立了规范的土地流转市场，出台了格式化流转合同，村级都配备了兼职土地流转服务员，并逐步建立了村级服务站。每季度对已经流转的面积进行全面的核实。2014年初，我区农村承包总农户32.59万户，承包总面积77.83万亩，户均2.39亩。至2014年上半年土地流转转出农户数19.61万户，累计流转面积52.17万亩，占比分别为60.17％和67.03％。其中出租18.77万亩、入股的13.08万亩、转包11.98万亩、转让4.82万亩、互换3.51万亩。
2.
特点：
我区土地流转呈现“政府引导、集中连片、程序规范”等特点。一是从流转方式看，主要以出租、入股、转包为主，占流转土地总量的84％，以转让、互换为辅，占流转土地总量的16％。二是从流转地域看，土地流转主要集中在一产主导型和一二产并举型镇。三是土地流转组织化程度逐步提高，我区18个镇均成立了土地流转服务中心，加强对土地流转工作的指导和服务工作，土地流转正从农民自发流转向有组织规模化流转转变。
3.
取得的主要成效：
一是促进了农业规模化经营。土地流转改变了一家一户分散经营的状况，推动了土地的适度经营规模，增强了农业生产的组织化程度，加快了农业产业结构调整步伐。二是促进了农业产业化发展。农业龙头企业和专业合作社在获得土地经营权后，把农业的产前、产中和产后诸环节连结成紧密的产业链条，通过“公司+农户”或“公司+合作社+农户”等生产经营模式，有效解决了农户小生产与社会大市场的矛盾，架起了传统农业走向现代农业的桥梁。实现了企业与农户双赢，从而带动提升农业产业化发展水平。三是促进了农业现代化。通过土地流转形成规模经营的农户和企业，为了降低生产成本、提高生产效率，采用了多种农业机具、优良品种和先进适用农业技术，“良种+良田+良法”得到落实，促进了全区农业基础设施的进一步完善和农业生产水平的不断提高。四是增加了农民收入。流转出土地的农民不付种地成本，不担市场风险和自然风险，稳定获取土地出让金收入，而且能从务工中获取劳务收入。据初步估计，每亩流转地年平均租金最低以800元计算，而一亩地种地一年纯收入不过1000元左右，但农民可以在流转的土地上做工，也可外出做工，这些工资性收入为农民一年至少增加5000元左右。
4.
取得的主要经验：
农村土地承包经营权流转实践表明，要建立新型农业经营体系和解放激活农业生产力，从而推进农村城镇化和新农村建设，必须加快土地的集中集约经营。在土地流转中，我们认为：（1）坚持党在农村的基本经营制度是土地流转的基本准则。（2）解放农村生产力，调整优化农业产业结构，实现规模化生产经营和农民增收是土地流转的根本目的。（3）切实保护农民的生产经营自主权是土地流转的关键。（4）政府引导、机构健全是促进土地流转的有力保证。（5）健全制度，完善和落实各项政策措施是土地流转的基础。
二、我区在农村土地流转中存在的问题
在实际运行中农村土地流转也面临着一些困难和不容忽视的问题。
1.
政策宣传不够。
部分村干部及群众对土地流转政策理解不到位，制约了土地流转。在流转过程中引导不力，方法不当。农户心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益，加上农民的恋土情结，宁愿粗放经营，也不愿转出去。村民委员会和村民小组的服务职能作用没得到发挥，尤其是对协调流转，指导签订合同等服务不能及时跟上。
2.
多数土地合作社经营能力不高，影响农民积极性。
虽然每个镇都成立了土地股份合作社，但基本上都从农民流转来的土地再向外发包，农户得到的还是土地流转费，没有体现出合作社的优势和流转谈判的议价能力，全区还没有一家以承包权作价入股农业企业的合作社，在土地经营方式方面风险共担模式未进行有效探索。
3.
土地分散，规模流转难度大。
许多业主流转土地都希望集中连片，而绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块小且不平整，不适于连片种植和机械耕作。农田水利基础设施较差，无法实现旱涝保收，加上水、电、路建设滞后，规模经营风险和成本增加，导致规模流转难度加大。
4.
流转监督机制不健全。
流转后缺乏管理，导致土地改变农业用途时有发生，建设私人庭院、休闲娱乐场所等从事非农生产，土地复耕困难。少数土地流转后业主缺乏对耕地的保护意识，对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降或土壤生态破坏，严重影响后期农业生产。
5.
企业套取农业项目资金时有发生。
有部分投机机构和不良商人，流动于南通市各地，今年在这个县（市、区）或镇（区、园），获取政府补贴，第二年再转移到别的县（市、区）或镇（区、园），再次捞取补贴。我区两级政府对流转对象缺乏资格审查程序。
6.
土地流转中做法不规范。
一是流转双方利益难保障，易发矛盾。由于流转市场信息不透明，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，流转合同未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为，留下了发生纠纷的隐患。二是村委会收取的管理费是对土地转让费的变相截留，管理费占农民获得流转费的20％左右。我国的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。收取高比例管理费违背了中央土地流转政策的初衷和原则。
三、大力推进农村土地流转的对策建议
党的十八届三中全会指明了改革大方向，上月底召开的区委十一届八次全会，就城镇化改革任务提出了方向和基本要求，让农民“离得了乡”、“进得了城”、“稳得住脚”，我们应积极推进土地流转，加快全区农业产业化步伐，让农民摆脱土地束缚，为城镇化创造内在条件。为此，提出如下建议：
1.
加大土地流转宣传力度。
土地流转是促进农业产业化发展、增加农民收入的关键措施，也是城镇化取得突破性进展的重要方面，各镇要加强政策学习，加大宣传力度，遵循“依法、自愿、有偿、有序”的原则，将土地流转工作与农业增效、农民增收、农村繁荣相结合，与发展民营经济相结合，与新型城镇化建设相结合。要采取多种形式宣传党的十八届三中全会精神和土地流转政策，让农民了解政策、消除疑虑。尝试采取向流入方收取土地风险保证金和在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金等形式，积极建立风险化解、保障机制，确保双方在履行合同中因一方违反合同，另一方得到利益补偿，解决农民后顾之忧，有效降低流转风险。
2.
加大土地整理力度。
一方面鼓励农民采取互换方式，解决承包地块细碎化问题，同时探索土地承包权的股份化改革，化实物为股权，由合作社根据机械化作业要求，结合农田基本建设，开展田块规整改造。通过土地改造，为土地流转创造实物条件。
3.
完善政策措施，激励流转。
一是设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营，针对农民主动将土地出租或转让出去的情况，政府也要给予一定的奖励。同时需要整合涉农项目资金，统一捆绑使用，重点投向土地流转大户、龙头企业和农业专业合作组织，着力提高涉农资金的使用效率，减少或避免政出多门、多头奖补情况。二是加快建立现代农业保险体系，优先将规模经营业主纳入保险范畴，增强农民和现代农业企业抗风险能力。三是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。
4.
大力培育和发展农业企业。
土地流转目的是土地的集约经营，流入主体的经营能力大小决定了土地流转的规模和经营的稳定性。按照中央要求，鼓励引导工商资本进入农业产业。农业企业一头连着农户，一头连着市场，起着“桥梁”作用，发展龙头企业是农业产业化的关键，也是土地流转成效因素。通过招商引资、深化改革、制定政策、优化环境等措施，实行跨行业、跨地域的多种形式的联合。同时，要推动龙头企业与专业合作社深度融合。要扶持一批规模较大、管理规范、制度健全、信誉良好的农业企业，建立一批土地流转的示范区和土地规模经营示范企业。建议将万顷良田建成我区土地流转的示范区，通过示范带动和典型引路，逐步实现整村、整镇推进。
5.
加强流转指导。
一是要完善土地流转服务，建立区农村土地流转服务中心，指导和规范各镇土地流转服务中心业务，区中心、镇中心和村站点建立工作网络平台，所有流转土地都上网挂牌，流转合同都进行网签和审核备案。二是出台土地流转指导价格。由于土地市场不透明，也未形成有效竞争，土地承包权价格形成机制未确立，为了指导流转，各镇可根据土地、交通、用途等条件出台指导价。另外，由于土地流转期限较长，物价有不同上涨预期，建议土地流转主体双方可根据土地条件以某一农产品数量的对价作为土地流转的年金，既降低了价格波动对农民收入的冲击，又解除了业主的后顾之忧。三是提高流入方规模门槛。除非连片土地留给农民种植蔬菜外，大力推行以村民小组连片土地为单位流转，减少土地碎片式经营布局，有利于农村空间规划和提高土地流转的抗风险能力。四是区政府出台规定，规范流转服务收费行为，降低交易成本。并对收取的费用用途作出规定。
6.
加强土地流转监管。
一要防止出现农业项目，非农化。防止长期占用农村集体土地，从事非农生产。二要建立准入机制。对流转转入主体进行资格审查，防止出现投机企业和不良商人。三要设立农村土地承包纠纷仲裁机构，建立农村土地承包纠纷仲裁庭，加强相关配套和规章制度建设，逐步建立健全镇村调解、区仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。
